中国是非洲重要的经济参与者。仅2021年一年，中国对非洲国家直接投资就近50亿美元。中国在非洲迅速增加的影响力已成为北京和非洲政府的一个有争议的问题。
特别是，由中国资助的大型项目引发了公众对外部投资与公共债务之间关系的争论。中国是非洲最大的双边贷款人。 2020 年，它持有超过 730 亿美元的非洲公共债务和近 90 亿美元的私人债务。正因如此，美国财长珍妮特·耶伦指责中国让各国“深陷债务泥潭”。
肯尼亚也不例外。中国参与肯尼亚标准轨距铁路建设是中国支持投资引发争议的典型例子。这些问题包括大规模投资导致不同人口群体之间日益加剧的社会经济不平等问题、中国管理人员虐待当地劳工、对新殖民主义的指责以及中国进出口银行为项目发放的贷款的长期可持续性.
2022年，中国以68.3亿美元的总债务成为肯尼亚最大的双边债权人。其中，中国进出口银行预付了 53 亿美元用于为标准轨距铁路提供资金。
正是在这种背景下，我们的研究询问中国参与者是否确实决定了大型基础设施在非洲国家的实现方式。我们考察了中国国有企业参与肯尼亚标准轨距铁路建设的具体方式。我们分析了基础设施建设是如何在当地实现的，以及中国建筑公司是如何塑造这一过程的。
研究表明，在肯尼亚的中国国有企业的决策并不一定代表中国的宏伟战略。相反，它们是中国不断变化的政治和经济环境的结果，反映了中国国家和私人的利益。
承认这些动态很重要，因为它表明有关中国参与大型基础设施开发的叙述可能会过分强调中国政府的力量。同时，这突显出非洲政府比主流说法所承认的更有权力影响其工业发展和大型项目的可持续性。
旗舰项目
与拉穆港-南苏丹-埃塞俄比亚运输走廊等其他大型项目一起，标准轨距铁路是肯尼亚国家发展计划 2030 年愿景的核心。这旨在实现国家工业化并促进社会经济发展。
但铁路项目的可持续性及其对政府债务的贡献一直存在广泛争论。根据国家财政部的数据，2022 年肯尼亚的债务为 9.15 万亿肯尼亚先令（741 亿美元），相当于该国 GDP 的 67%。也有人担心中国合同是否保护国家利益。
我们仔细研究了该项目，看看这些担忧是否有根据。 2019 年 5 月至 2020 年 9 月期间，我们多次走访铁路建设工地旁的中国建设营地，进行采访。
我们采访了铁路项目主要承包商中国路桥公司建设和运营部门的管理人员和员工。我们采访了来自肯尼亚公共部门的线人，包括来自肯尼亚铁路公司和肯尼亚港务局的线人。我们还与当地政府工作人员、私营部门代表、律师和学者进行了交谈。
我们的研究是独一无二的，因为我们直接与建造肯尼亚新铁路的中国参与者进行了接触。他们的观点在公开和学术辩论中一直缺乏。这是因为中国承包商的公共参与通常由于这些企业的国有制而受到严格保护。
我们的采访显示，在肯尼亚，中国路桥不断调整战略。它还适应了该国和整个东非的当地情况，而不仅仅是强加其战略重点。这损害了其自身的经济生产力利益和公众形象。我们的发现与变革性基础设施发展的任何宏伟愿景背道而驰，而肯尼亚铁路项目正是通过这一视角来解读的。
取舍
我们发现，该中方实体采用了一种称为“提前进入计划”的方法来解决延迟土地补偿的问题。这涉及向土地所有者直接、逐案协商付款。因此，业主在肯尼亚国家土地委员会正式批准土地安置之前就腾出土地进行项目建设。这在国际承包商中并不常见。国家基础设施项目的土地补偿通常是国家政府的责任。但随着国家赔偿程序的延迟，中国路桥公司诉诸了早期进入计划。
在肯尼亚，这项计划是出于各种担忧。节约成本是其中之一。这家中国公司从项目的第一阶段了解到，如果劳动力和设备闲置，即使是一小块土地的延迟交付也会增加项目的成本。
另一个担忧是政治上的。对于一个由中国政府资助的旗舰项目，按时交付对于提升中国作为高效发展伙伴的形象至关重要。
该项目的另一个有趣方面是这家中国公司如何成为标准轨距铁路的主要运营商——而不仅仅是建筑承包商。根据我们的采访，经营铁路不会给公司带来经济利益。但是赌注太高了，不能让它碰运气。新公司可能遇到的运营挑战可能会影响项目的公众形象以及公司本身。因此，该公司必须在短期财务利益与长期声誉问题之间取得平衡。
肯尼亚的铁路
到目前为止，还没有明确的证据表明标准轨距铁路为肯尼亚的国民经济发展做出了贡献。目前对蒙巴萨和奈瓦沙（距内罗毕120公里）铁路的投资不足以提振经济。这只有在铁路将全球海上贸易连接到东非腹地以提高区域范围内的运输效率的情况下才能实现。但肯尼亚和乌干达政府未能就延长项目的融资条款达成一致。
出于这个原因，2018 年，进出口银行停止为将肯尼亚的铁路线延伸至乌干达提供资金。这表明，北京的基础设施发展战略不是一成不变的，而是会随着海外地区形势的变化而变化，甚至可能发生逆转。
尽管如此，还是有明显的赢家。尽管肯尼亚标准轨距铁路的长期盈利能力仍存疑，但中国路桥总公司成功提升了其全球市场地位。仅在肯尼亚，尽管围绕新铁路存在争议，该公司还是获得了完成其他重要国家项目（如内罗毕高速公路）的新招标。
肯尼亚 – 北京
正如我们在研究中表明的那样，这不一定是北京大战略的结果。相反，这是中国企业不断变化的动态努力的结果，这些企业试图将自身经济利益与中国和整个非洲的各种政治优先事项之间的多重需求结合起来。
这凸显出非洲国家并非中资项目的被动接受者。他们在制衡中国参与者以塑造这些项目在当地的实施方式方面发挥着重要作用。
文章作者：
黄正丽。同济大学博士后
格迪米纳斯·莱苏蒂斯。阿姆斯特丹大学居里夫人研究员